Natos angreppskrig mot Jugoslavien framtvingar nu en svensk säkerhetspolitisk debatt: är det meningen attvi skall gå med i Nato, delta i uppdelningen av Balkan och kanske Turkiet, utmana stormakten Ryssland, eller skall vi hålla oss till FN eller rentav som 1938 söka en egen väg oavsett FN ur det hotande världskriget? Nato-fördragen ingår i debattens grundmaterial.

Nato på papperet

Nato /North Atlantic Treaty Organization eller Atlantpakten) bildades då Washington-trak-taten undertecknades den 4 april 1949. Efter de omvälvande förskjutningarna i styrkerelatio-nerna mellan stormakterna som andra världs-kriget orsakade, var det möjligt och för-delaktigt för USA att lösa in de vinster man inhöstat och investera dem på ett sätt som skulle säkra det amerikanska inflytandet i Europa. Nato blev ett av instrumenten för detta.

Av INGEMAR FOLKE

”Ingen bestämmelse i denna stadga inskrän-ker den naturliga rätten till individuellt eller kollektivt självförsvar i händelse av ett väpnat angrepp mot någon medlem av Förenta Natio-nerna, intill dess att säkerhetsrådet vidtagit nödiga åtgärder för upprätthållande av inter-nationell fred och säkerhet. Åtgärder vidtagna av medlemmar under utövande av denna rätt till självförsvar skola omedelbart inberättas till säkerhetsrådet och skola ej i något avseende inverka på säkerhetsrådets rätt och skyldighet enligt denna stadga att vid varje tillfälle handla på sätt, som rådet anser nödvändigt för att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet.”

Så lyder FN-stadgans artikel 51. Nato är en organisation som grundas på vad som föreskrivs i denna artikel om ”kollektivt själv-försvar”. Till skillnad från FN, som samlar såväl potentiella angripare som potentiella angripna i samma organisation och därmed utgör ett instrument för kollektiv säkerhet (Organisationen för Säkerhet och Samarbete i Europa, OSSE, är ett annat), organiseras i Nato endast sådana stater som i händelse av krig avser att agera tillsammans. Att bilda en organisation för gemensamt angrepp på en annan stat eller statsgruppering vore knappast förenligt med FN-stadgan. Förpliktelserna enligt Natofördraget avses också endast aktive­ras i händelse av att en eller flera medlemsstater utsätts för väpnat angrepp.

I preambulen (inledningen) till Nato-fördra-get sägs något om situationen i vilket det till-kommit och dess syfte:

”De /parterna/ är beslutna att värna sina folks frihet, gemensamma arv och civilisation, grun-dad på demokratins, den individuella frihetens och rättsstatens (rule of law) prin­ciper.”

I artikel 1 uttalar parterna sin anslutning till FNstadgans föreskrift om att stater inte i strid med stadgan får tillgripa våld eller hot därom i sina internationella relationer. I övrigt handlar fördragstexten bara om förhållandet mellan de anslutna staterna. Där saknas således uttalan-den om åtgärder för att i allmänhet och i för-hållande till utanförstående stater stärka freden.

Enligt artikel 3 skall de anslutna staterna enskilt och sam­fällt genom fortlöpande och verksam självhjälp och genom ömsesidigt bistånd upprätthålla och utveckla sin enskilda och kollektiva förmåga att motstå väpnat an-grepp. Artikel 4 anger att parterna kommer att samråda närhelst någon av dem är av uppfatt-ningen att någon parts säkerhet hotas.

Den mest centrala bestämmelsen i Washingtontraktaten har följande lydelse:

”Artikel 5. Parterna överenskommer att ett väpnat angrepp mot en eller flera av dem i Europa eller Nordamerika skall anses som ett väpnat angrepp mot dem alla; och följaktligen överenskommer de att, om ett sådant väpnat angrepp inträffar, envar av dem kommer att, under utövande av rätten till individuellt eller kollek­tivt självförsvar som erkänns av artikel 51 av FN-stadgan, bistå den part eller de parter som sålunda angripits genom att, individuellt och i samförstånd med övriga parter, genast vidta åtgärd som den bedömer nödvändig, inbe-gripet bruk av väpnat våld, för att återställa och upprätthålla säkerheten i det nordatlantiska området.

Varje sådant väpnat angrepp och alla åtgärder vidtagna till följd härav skall omedelbart anmä-las till säkerhetsrådet. Sådana åtgärder skall avslutas då säkerhetsrådet har vidtagit nödvän-diga åtgärder för att återställa och upprätthålla intemationell fred och säkerhet.”

Man bör observera att inget sägs om inbör-deskrig som kan inträffa i en ansluten stat. Ett sådant utgör således ingen casus foederis, dvs situation som Nato-fördraget är tänkt att reglera. Vidare bör man vid läsningen av artikel 5 fråga sig på vilket sätt förevaron av väpnat angrepp och därmed casus foederis skall konstateras. Eftersom det varken i artikel 5 eller på annat ställe i Nato-fördraget anges i vilka former så skall ske, är man berättigad att dra slutsatsen att det är varje ansluten stat som själv bedömer om det som inträffat skall klassifice-ras som ett väpnat angrepp på en avtalspart. Visserligen etableras genom artikel 9 ett råd (North Atlantic Council, NAC) som har till uppgift att överväga hur fördraget skall genom-föras, bl a åtgärder som avses i artiklarna 3 och 5. Men i rådet skall alla medlemsstater vara företrädda, och i brist på andra föreskrif­ter i Natoavtalet blir det alltså inget beslut i rådet om inte alla enas därom.

Avsaknaden i traktaten av bestämmelser om verkligt överstatligt beslutsfattande får därför betydelse för den hjälp som en angripen med-lemsstat kan påräkna. Som man kan se i artikel 5, är det också varje enskild medlemsstats suve-räna rätt att själv ta ställning till (”vidta åtgärd som den bedömer nödvändig”) vad den vill göra. Visserligen skall det som görs bli utfört ”i samförstånd” med de övriga. Men om en stat har en annan uppfattning än de andra om situa-tionens karakterisering eller om vad som bör göras, finns det ingen möjlighet enligt Natoavta­let att med majoritetsbeslut förplikta den att göra som flertalet önskar.

Sannolikt återspeglar detta USA:s behov av handlingsfrihet i den situation då Nato-fördra-get träffades. Det finns inte skäl att tro att någon annan av medlemsstaterna heller skulle vara beredd att underkasta sig majoritetens beslut att ställa sina stridskraf­ter till förfogande i en kritisk situation.

Detta har självfallet den allra största bety-delse för värde­ringen av den säkerhet som en anslutning till Nato skänker en stat. En angri-pen medlemsstats vädjan om hjälp enligt fördraget kan, beroende på det politiska läget i världen, bli bemött på ett sätt hos alliansbrö-derna som den kanske inte räknat med. Tycker de andra exempelvis att angreppet inte bör bedömas som ett an­grepp, eller vill de inte ställa upp om inte USA gör det, kan enligt traktaten den angripne bli utan hjälp. De ursprungliga signatärmaktema var Belgien, Canada, Dan-mark, Frankrike, Island, Italien, Luxemburg, Nederländerna, Norge, Portugal, Storbritan-nien och USA. Därefter har följande stater anslutit sig: Grekland och Turkiet 1952, Väst-tyskland 1955 och Spanien 1982, och Tjeckien, Polen och Ungern 1999.

NACC och Partnerskap för Fred
År 1991 bildades Nordatlantiska Samarbets-rådet (North Atlantic Cooperation Council, NACC). I detta ingick förutom Nato-länderna de baltiska staterna, Ryssland, Polen, Tjeckien och Slovakien, Ungern, Bulgarien och Rumä-nien. Vid rådets ministermöte i mars 1992 beviljades alla stater i f d Sovjetunionen inträ-de. Albanien blev medlem i juni samma år. Observatörer är Finland, Sverige och Slovenien.

På rådets ministermöte i december 1992 antogs en arbetsplan för 1993 som innefattade samfälld planering och utbildning för fredsbevarande operationer.

Med utgångspunkt i de erfarenheter som gjorts inom ramen för NACC upprättade Nato på USA:s initiativ i januari 1994 ett program som kallades Partnerskap för Fred (PFP). Detta syftar till att, som det heter, intensifiera det poli-tiska och militära samarbetet mellan alliansen och partnerskapsmedlemmarna. PFP sägs stå öppet för stater som deltar i NACC och andra OSSE-stater som kan och vill bidra till partner-skapet.

Bildandet av PFP skedde så, att statsöver-huvudena och regeringscheferna i Nato-stater-na i januari 1994 utställde en inbjudan till dessa stater att ansluta sig till PFP. I inbjudan anges bl a följan­de:

Nato-länderna vill smida nya säkerhetsrela-tioner mellan allian­sen och dess partners för fred. PFP skall arbeta under Nordat­lantiska rå-dets myndighet. Partnerstater kommer att in-bjudas att delta i politiska och militära organ vid Nato-högkvarteret vid olika partnerskaps-aktiviteter. Målsättningen anges vara att inten-sifiera det politiska och militära samarbetet i Europa, öka stabiliteten, minska hoten mot freden. Som medel härför anvisas att man skall främja andan av praktiskt samarbete och upp-slutningen kring demokratiska principer.

Det enda de inbjudna staterna får i utbyte för sitt medlemskap i PFP är ett löfte av Nato att konsultera med en partnerstat som upplever ett direkt hot mot sin territoriella integritet, poli-tiska oberoende eller säkerhet. Partnern å sin sida får finna sig i att öppet redovisa sin militärbudget och höja sin förmåga att operera med Nato-styrkor i fält i fredsbevarande opera-tio­ner ”och andra som kan överenskommas”.

Samtidigt utgav Nato-länderna ett ramdoku-ment för PFP. Ramdokumentet är inte förhand-lingsbart. Det är något som den inbjudna staten får anta eller förkasta. Dokumentet har karak-tären av ordningsregler för den preparandkurs för sam­arbete med Nato som PFP av allt att döma utgör och vid vilken eleverna betecknas ”undertecknande stater” (subscribing states). I dokumentet kan man läsa bl a:

– Med anledning av inbjudan från Nato-ländernas stats- och regeringschefer upprättar medlemsländerna i Nato och de andra stater som undertecknar detta dokument, beslutna att fördjupa sina politiska och militära band och att bidra till att ytterligare stärka säkerheten inom det euroatlantiska området, detta Partnerskap för Fred.

– Partnerskapet upprättas som ett uttryck för en gemensam övertygelse om att stabilitet och säkerhet i det euro-atlantis­ka området kan upp-nås endast genom samarbete och gemensamt handlande. Skydd och främjande av grundläg-gande friheter och mänskliga rättigheter ... är värden som är grundläggande för Partnerska-pet.

Här nämns alltså mänskliga rättigheter i ett Nato-sammanhang. Sådana rättigheter nämns inte i själva Nato-traktaten från 1949.

Vidare sägs i ramdokumentet å ena sidan anslutning till Partnerskapet visa att en stat är angelägen om att bevara demokratiska samhäl-len. Å andra sidan bekräftar de anslutna sta-terna att de skall följa de förpliktelser som följer av FN-stadgan. Nyare praxis inom statssam-fundet visar att stormakter kan använda skyd-dandet av demokratiska samhällen som täckmantel för våldshandlingar som står i strid med FN-stadgan (blockaden av Haiti t ex).

De undertecknande staterna (”preparander-na”) skall samarbeta med Nato i syfte att under-lätta öppenhet kring den nationella försvarspla-neringen och anslagsprocessen, säkra demo-kratisk kontroll över försvarsstyrkorna, upp- rätthålla förmågan och beredskapen att företa operationer under FN:s och OSSE:s egid, ut-veckla militära samverkansrelationer med Nato i syfte att stärka sin förmåga till bl a freds-bevarande uppdrag samt på längre sikt utveckla styrkor som är bättre lämpade att operera med Natomedlemmarnas.

Detta sista är förstås en intressant punkt ur flera aspekter. Genom att de andra underteck-nande partnerstaterna skaffar sig utrustning som är mera lik Natostaternas vinner dessa två fördelar. Dels ökar efterfrågan på sådan ut-rustning, vilket gynnar särskilt USAs vapen-industri. Dels blir det möjligt för Nato att skicka exempelvis ungrare i stället för amerikaner eller tyskar till krishärdar, vilket kan bli billi-gare både politiskt och ekonomiskt.
Ramdokumentets karaktär av kursplan blir särskilt tydlig i dess punkt 4:

De andra undertecknande staterna skall förse Nato-myndigheterna med presentationsdoku-ment som anger de steg som de vill ta för att uppnå Partnerskapets politiska mål samt de militära och övriga resurser som skulle kunna användas för Partnerskapsaktiviteter. Nato kommer att föreslå ett program för partner-skapsövningar och andra aktiviteter som står i överenstämmelse med Partnerskapets ända-mål. På grundval av detta program och dess presentationsdokument kommer varje under-tecknande stat att tillsammans med Nato ut-veckla sitt individuella Partnerskapsprogram.

Och – som sagt – allt som de undertecknande staterna får för att de inte längre skall ha några försvarshemligheter för Nato och för alla de ekonomiska uppoffringar som ett deltagande i Partnerskapet medför är vad som anges i punkt 8 av ramdokumen­tet:

Nato kommer att samråda med varje aktiv deltagare i Partnerska­pet om den Partnern upp-lever ett direkt hot mot sin territoriella integ-ritet, politiska oberoende eller säkerhet.

Till detta Partnerskap har Sverige anslutit sig genom att underteckna ramdokumentet i maj 1994.
Vad Nato vunnit genom PFP är således att stater som Sverige och Finland har kommit med på ett sätt som dessa stater inte ansåg möjligt i förhållande till NACC.

1997 års grundavtal med Ryssland
Den 27 maj 1997 undertecknades i Paris ett ”grundläggande avtal om önsesidiga relationer, samarbete och säkerhet mellan Nato och den Ryska federationen”, i det följande benämnt grundavtalet. Parter är på ena sidan såväl Nato som organisation som dess medlemsstater. Denna sida kallas i det följande Nato. På andra sidan är Ryssland enda parten.

I preambulen till grundavtalet är följande värt att uppmärksam­ma:

Nato och Ryssland uppfattar sig inte som motståndare. De kommer nu att tillsammans bygga en varaktig fred grundad på demokra­tins och den samverkande säkerhetens principer. Nato beskrivs så att organisationen genomgått en historisk omvandling som alltjämt pågår. Denna innefattar radikal minskning av konven-tionella styrkor och kärnvapenstyrkor. Den politiska funktionen utvidgas och man har åtagit sig nya uppdrag med fredsbevarande och krishantering åt FN och OSSE, som i Bosnien. Nato håller på att utveckla den europeiska säkerhets och försvarsidentiteten (ESDI). PFP noteras. Om Ryssland sägs att landet bygger ett demokratiskt samhälle och fortsätter sin poli-tiska och ekono­miska omvandling. Landet har gjort stora minskningar i sina stridskrafter och har dragit tillbaks dem från andra länder. Ryssland bidrar till styrkorna i Bosnien.

Avsnitt I i överenskommelsen har rubriken ”Principer”. Be­tydelsen av samsynen ifråga om gemensam säkerhet upprepas här. Man vill stärka OSSE:s förmåga till operationer. Man vill göra Europa till ett område utan skiljelinjer och inflytelsesfärer som begränsar någon stats suveränitet.

Risker pekas ut: aggressiv nationalism, spridning av ABC-vapen, terrorism, övergrepp mot mänskliga rättigheter och olösta territoriel-la tvister.

Bland de uppräknade principerna märks er-kännandet av den roll som fria marknads-ekonomier spelar i utvecklingen av allmänt väl­stånd och säkerhet. Inte ens i Nato-avtalet finns en sådan passus.

Ömsesidig öppenhet om försvarspolitik och militärdoktriner har från PFP-sammanhang flyttats över till detta avtal.

Avsnitt II handlar om mekanismen för kon-sultation och sam­arbete, det ständiga gemen-samma Nato-Ryssland-rådet. Rådets centrala syfte är att bygga allt högre nivåer av förtroende och därigenom öka parternas säkerhet liksom säkerheten för alla nationer i området utan att minska säkerheten för någon. Inom rådet skall man också kunna fatta gemensamma beslut och gå till gemensamt handlande. Konsultationerna skall dock inte beröra inre angelägenheter för vare sig Nato, dess medlemsstater eller Nato. En sådan avgränsning hindrar uppenbarligen inte att frågor om Natos utvidgning tas upp till diskussion i rådet.

Parterna skall identifiera så många tillfällen som möjligt för gemensamt handlande. Så snart endera parten anser sig utsatt för ett säkerhets-hot, skall de konsultera varandra i rådet.

Sistnämnda föreskrift föranleder reflexionen att ingendera parten rimligen kan utsättas för något sådant hot av verkligt allvar­lig beskaffen-het från annat håll än motparten. I sådana fall torde rådskonsultationer ha föga värde. Där-emot kan man väl tänka sig att part kan begära konsultationer om sådant som gäller olika mellanhavanden med länderna i Kaukasus, Baltikum eller Balkan eller kanske t o m Mel-lanöstern. Turkiet är ju faktiskt medlem av Nato. Och de kaukasiska staterna är med i OSSE. Det återstår att se om detta grundavtal kan tänkas etablera ytterligare ett forum för i-länder att utöva sin hegemoni.

Till förekommande av många kritikers syn-punkter inför grundavtalet anges dock uttryck-ligen att föreskrifterna i avtalet inte ger någon-dera parten vetorätt i förhållande till den andre. Föreskrifterna kan inte heller, anges det, brukas som medel för att missgynna andra stater.

Rådet skall träffas på olika nivåer. Månat-ligen på ambassadörsnivå t ex. Därtill förutses tillkomsten av kommitté­er och arbetsgrupper liksom sammankomster på olika militära nivå-er. Ryssland kommer att upprätta en beskick-ning vid Nato som förestås av en ambassadör. Huruvida Nato kommer att etablera en motsva-rande närvaro i Moskva håller parterna öppet.

Läsaren kan inte undgå intrycket att diplo-mater och militärer kommer att få jobba hårt för att få ihop punkter till dagordningen för alla dessa möten. Det är också värt att notera vem av parterna det är som först kommer till andra parten.

De områden som konsultationer och sam-arbete skall avse nämns i avsnitt III av grund-avtalet. Bland uppräknade områden finns bl a

– frågor av gemensamt intresse som angår säkerheten och stabiliteten i det EuroAtlantiska området eller till konkreta kri-ser ävensom Nato:s och Rysslands bidrag till säkerheten och stabiliteten i området;

– förebyggande av konflikter;
– gemensamma operationer, däribland freds-bevarande operationer under FN:s säkerhetsråd eller OSSE:s ansvar;
– Rysslands deltagande i Euro-atlantiska partnerskapsrådet och PFP;
– utbyte av information om strategi och mili-tära doktriner, om budget och utbyggnad av infrastruktur;
– ömsesidigt utbyte i kärnvapenfrågor (OBS. ej avveckling av kärnvapen);
– kamp mot terrorism och narkotikahandel.

Det avslutande avsnittet IV handlar om mili-tärpolitiska frågor. De uttalanden som där görs har intresse framförallt när det gäller vad som inte sägs. Så t ex uttalar Nato-staterna att de inte har någon avsikt, plan eller skäl att placera ut kärnvapen på sina nya medlemmars territo-rium. Däremot åtar sig alltså inte Nato att likväl avstå från sådan utplacering.

Likaså förklarar Nato att man inte har vare sig avsikt, plan eller skäl att anlägga kärn-vapensilos på nya medlemmars territorium, vare sig genom att bygga nya lagringsutrym-men eller genom att anpassa gamla sådana. Vad avtalet inte uttalar sig om är självfallet den möjligheten att en ny medlem råkar ha en plats som utan någon anpassning kan tas i bruk för lagring av kärnvapen i Nato:s regi.

En hel del utrymme tas i anspråk för hur avtalet om konventionella stridskrafter i Euro-pa (C-avtalet) skall kunna anpassas till ett bre-dare sammanhang. Parterna kommer att vidare-utveckla åtgärder i syfte att förebygga varje hotande uppbyggnad av konventionella styrkor i bl a Central och Östeuropa. Man undrar hur Ukraina bedömer en sådan skrivning.

Nato upprepar att man f n avser att tillgodose sitt syfte snarare genom att försäkra sig om den nödvändiga samverkan kan ske och genom att säkra sin förmåga att till styrkeuppbyggnad än genom att permanent stationera ytterligare stridskrafter. Detta betyder, sägs det, att man kommer att bli hänvisad till en infrastruktur som svarar mot kraven. Ryssland förklarar sig iaktta en liknande återhållsamhet när det gäller utplaceringen av konventionella styrkor.

Det sistnämnda torde betyda att Ryssland visserligen inte bör placera ut fler divisioner i nordväst men däremot gärna får förbättra vägar, järnvägar och flygplatser i området.

TfFR 1/1999
Se även: Norrmän säger nej till det nya Nato i TfFR 3/99