Offentlighetsprincipen är en en allmänt medborgerlig rättighet, dvs att få ut ett exemplar av en offentlig handling - unikt för Sverige. Landets journalister konfronteras ibland med problem att få ut en offentlig handling från en myndighet. Handlingen är ibland på papper och ibland digitalt lagrad. Under vissa förutsättningar har myndigheten rätt hänvisa den som begär att få ut handlingen till en annan myndighet. Artikelförfattaren diskuterar förutsättningar för denna rätt.

Myndigheters hänvisningsrätt i tryckfrihetsförordningen

Offentlighetsprincipen, dvs. rätten att ta del av allmänna handlingar, är sedan länge en grundläggande rättighet. Allteftersom digitaliseringen ökar blir det också mer vanligt att en och samma handling finns hos flera olika myndigheter i olika former och att olika sekretessregler gäller. Vissa frågor blir med anledning av detta angelägna att få svar på.

Av 2 kap. 12 § 1 st. tryckfrihetsförordningen, TF, framgår att allmän handling som får lämnas ut på begäran genast eller så snart det är möjligt på stället utan avgift skall tillhandahållas den, som önskar taga del därav, så att handlingen kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Myndighet behöver inte tillhandahålla en teknisk upptagning på stället utan kan istället hänvisa till annan myndighet som förvarar samma handling i läsbar form – men då behöver två rekvisit (enligt lagtextens ordalydelse) vara uppfyllda. Hänvisningen ska kunna ske utan beaktansvärd olägenhet för sökanden och myndigheterna som förvarar samma handling ska vara ”närbelägna”. Det är inte dock inte helt klart vad dessa rekvisit innebär i praktiken.

Av VERONICA C. ANDERSSON

I 2 kap. 3 § första stycket beskrivs begreppet upptagning som något som "kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel". I andra stycket anges att en upptagning "anses förvarad hos myndighet, om upptagningen är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas".

År 1974 såg lagtexten ut som följer: ”I fråga om upptagning som nämnts i 2 § andra stycket föreligger denna skyldighet ej heller, om upptagningens innehåll finnes i läsbar form hos annan myndighet och tillhandahållandet där kan ske utan beaktansvärd olägenhet för den som vill taga del av upptagningen” (se SFS 1974:66).

Departementschefen Lennart Geijer framförde i prop. 1973:33: "Enligt min mening talar onekligen vissa praktiska skäl för att man, som föreslagits av vissa remissinstanser, vidgar undantaget från myndigheternas skyldighet att tillhandahålla upptagningar till att avse även sådana fall då en upptagnings innehåll finns i läsbar form hos en annan myndighet än den hos vilken tillhandahållandet har begärts. Det måste emellertid i sådant fall krävas att tillhandahållandet hos den andra myndigheten kan ske utan beaktansvärd olägenhet för sökanden. Vidare måste självfallet den myndighet där tillhandahållandet begärts ge sökanden anvisning på vilken myndighet som han skall vända sig till. […] Vad som ska avses med beaktansvärd olägenhet får naturligtvis avgöras från fall till fall. Enligt min mening bör det dock regelmässigt anses föreligga beaktansvärd olägenhet, om den myndighet där upptagningens innehåll finns i läsbar form är belägen på en annan ort än den där myndighet finns som sökanden först har vänt sig till" (s 82 f.).

År 1976 togs orden ”läsbar form” bort. Sökanden kan hänvisas om ”sökanden utan beaktansvärd olägenhet kan taga del av upptagningen hos närbelägen myndighet”. Man kan dock läsa i propositionen att ingen saklig ändring var avsedd (se prop. 1975/76:160, s 189). I propositionen 2001/02:70 står det beskrivet att undantaget om upptagningar ”innebär att myndigheten inte är skyldig att på stället tillhandahålla upptagning om sökanden utan beaktansvärd olägenhet kan ta del av den hos en närbelägen myndighet. Den myndighet till vilken sökanden vänt sig och som i och för sig förvarar den begärda upptagningen är alltså inte skyldig att göra en kanske både arbetskrävande och kostsam utskrivning av upptagningen om en utskrift redan finns hos en närbelägen myndighet” (s 27).

Yttrandefrihetskommittén har tolkat ”beaktansvärd olägenhet” som ”större besvär” (se SOU 2012:55 s 64). Datalagstiftningskommittén har tolkat ”närbelägen” som att två myndigheter finns på ”samma eller angränsande ort” (se SOU 1980:31). Gunnar Karnell framför i Nordiskt immateriellt rättsskydd (NIR) 1973/4 följande: ”Är beträffande pianostycket kravet på läsbar form uppfyllt, om noter till det finns lätt nog tillgängliga hos annan myndighet? Det skulle kanske nu kunna sägas att sättet att framföra musiken ger information eller uppgift om sätt att framföra musiken” (s 404).

JO Ragnemalm tolkade begreppet "närbelägen" när han kritiserade en kommun som avslog en begäran och hänvisade sökanden vidare till en myndighet på annan ort, som låg 9 mil bort. Han skrev: ”Sökanden ska dock kunna ta del av upptagningen utan beaktansvärd olägenhet och myndigheten ska vara ’närbelägen’. Att hänvisa någon till en myndighet som ligger 9 mil bort kan inte rimligen falla under paragrafens tillämpningsområde” (se JO:s beslut 2013-08-28, dnr 5943-2012).

Bohlin framför att sökanden kan "komma att s a s ’bollas’ mellan olika förvaltningsmyndigheter" i fall då myndigheter förfogar över samma handlingar men i olika former, men att avsikten knappast har varit detta, enligt propositionen. Bohlin framför också att bedömningen av vad en "beaktansvärd olägenhet" innebär skiljer sig mellan olika sökandes förutsättningar, såsom exempelvis rörelsehinder. Enligt Bohlin kan ordet "närbelägen" knappast syfta på myndigheter som finns på olika orter, men man skulle kunna tänka sig att lagstiftaren menat att ordet "närbelägen" kan få två myndigheter på samma ort att inte betraktas som närbelägna (se Alf Bohlin, Allmänna handlingar, 1988, s 258 ff.).

Petrén/Ragnemalm anser att syftet med regeln om att hänvisa till närbelägen myndighet är att bespara den hänvisande myndigheten från att göra ”en ny och kanske både arbetskrävande och kostsam utskrivning av upptagningen” och att sökanden kan ”bruka den utskrift som redan finnes hos den närbelägna myndigheten” (se Sveriges grundlagar, 12 uppl., 1980, s 405 f.).

Högsta förvaltningsdomstolen bedömde att en myndighet som har lokaler på flera ställen inte är skyldig att ”tillhandahålla den på något annat ställe än det där myndigheten förvarar den”. Myndigheten ska dock ta emot begäran även om den inte är riktad till just den plats där handlingen förvaras (se RÅ 2007 ref. 68).

Kammarrätten i Stockholm ansåg att hänvisningsregeln kunde tillämpas i ett fall där sökanden ville ta del av uppgifter hos länsskattemyndigheten eftersom uppgifterna även fanns i statliga person- och adressregistret (SPAR). Högsta förvaltningsdomstolen gjorde motsatt bedömning och ansåg att det som kammarrätten anförde inte utgjorde en sådan omständighet som kunde befria myndigheten från ”skyldigheten att tillhandahålla en allmän handling på stället” (se RÅ 1988 not. 692).

Kriminalvården beslutade 2017-04-27 i ärende 2017-10400 att hänvisa sökanden vidare till en närbelägen tingsrätt när denne begärde att få ta del av en personutredning på plats. Handlingen betraktades som en upptagning i tryckfrihetsförordningens mening, hos Kriminalvården, och fanns samtidigt hos tingsrätten i form av en utskrift. Kriminalvården bedömde att angivna förhållanden gjorde hänvisningsundantaget tillämpligt. Kriminalvården tillade också att personutredningen torde vara offentlig på tingsrätten. Kammarrätten bedömde annorlunda än Kriminalvården och menade att hänvisningsundantaget är föråldrat och därför inte kan tillämpas med anledning av dagens moderna teknik. Kammarrätten menade att syftet med undantaget, vid tillkomsten 1974, var att förskona myndigheter från "kostnadskrävande extrakörningar med datamaskin" (se prop. 1973:33, s 82) om en utskrift redan fanns hos en annan myndighet. ”Inget i målet tyder på att det skulle finnas några beaktansvärda praktiska hinder för Kriminalvården att, efter en eventuell sekretessprövning, tillhandahålla den efterfrågade handlingen på stället för läsning på en bildskärm eller genom en utskrift. Kriminalvården har därför inte haft rätt att med stöd av den åberopade bestämmelsen hänvisa [klaganden] till en närbelägen tingsrätt med motiveringen att ’handlingen torde vara offentlig där’.” skrev man (se Kammarrätten i Jönköpings dom 2017-06-29 i mål nr 1249-17).

Syftet med bestämmelsen om hänvisning torde vara att befria myndigheter från skyldighet att skriva ut handlingar som redan finns utskrivna på en plats som är lätt att uppsöka. ”Grundlagstolkning bör ske med utgångspunkt från de intressen som skyddas av grundlagen (se NJA 2014 s. 128), och ingenting som framkommit vid grundlagens tillkomst eller revideringar talar för att 2 kap. 12–13 §§ TF skyddar något annat intresse än att allmänheten på något sätt ska få del av allmänna handlingar” (se Boman i Förvaltningsrättslig tidskrift 2017/2, s 255). Det förekommer nu som förr att handlingar förekommer som upptagning (exempelvis digitalt) på en myndighet och i utskrift hos en annan. Exempelvis kan nämnas brottmålsdomar, som inte sällan är omfattande, och finns tillgängliga på Kriminalvården i elektronisk form och hos domstolarna som utskrift. Det vore opraktiskt och kostsamt för Kriminalvården att tillhandahålla handlingarna i form av utskrift. Bestämmelsen om hänvisning fyller, med anledning av detta, en funktion än idag.

Tryckfrihetsförordningen skall tolkas strikt eftersom den är en grundlag (se RÅ 1993 ref. 3). Bestämmelsen om hänvisning bör fortfarande tillämpas. När lagtexten ändrades 1976 uttalade departementschefen att ingen ändring i sak var avsedd. Omformuleringen angående begreppet olägenhet innebär alltså inte någon förändring i förhållande till den tidigare lagtexten, där det framgår att olägenheten är sökandens olägenhet och inte myndighetens. Kammarrätten i Jönköping förefaller ha gjort en motsatt lagtolkning då den bedömde att det inte fanns praktiska hinder för Kriminalvården att tillhandahålla den begärda handlingen.

En myndighet kan hänvisa sökanden vidare i det fall myndigheten endast förvarar en upptagning som finns hos annan myndighet i läsbar form, exempelvis i transkription. Vissa ljudupptagningar, exempelvis musik och inspelningar av djurläten, kan knappast återges i textform utan informationsbortfall. Hänvisningsbestämmelsen torde inte vara tillämplig på denna typ av ljudupptagningar (jfr Karnell).

Bestämmelsen om hänvisning är endast tillämplig då sökanden vill ta del av en handling ”på stället”, dvs. inte när begäran avser kopior. Begreppet ”på stället” i 2 kap. 12 § TF avser det ställe där handlingen förvaras (jfr RÅ 2007 ref. 68).

Hur nära ska två myndigheters verksamhetsställen vara varandra för att betraktas som närbelägna? Jag anser att detta skulle kunna bero på om det finns – eller inte finns – beaktansvärda olägenheter, dvs. större besvär (jfr Yttrandefrihetskommittén) att ta hänsyn till, såsom begränsad insyn. Enligt min uppfattning finns en intressant aspekt i fallet med Kriminalvårdens beslut 2017-04-27 i ärende 2017-1040. I detta fall fanns det skillnader i sekretessreglerna rörande samma handling på två olika myndigheter, som båda ligger centralt i samma stad. En hänvisning från en myndighet med stark sekretess till en myndighet med svagare sekretess torde innebära att den eventuella beaktansvärda olägenhet som sökanden kan uppleva av att bli hänvisad vidare uteblir helt, med anledning av att hänvisningen sannolikt innebär snabbare framtagande av handlingen och större insyn i den. Den ”närbelägna myndigheten” skulle kanske även, i ett sådant fall, kunna ligga något mindre närbeläget, exempelvis i en angränsande ort. I andra fall torde ”närbelägen” innebära att de båda myndigheternas verksamhetsställen finns inom ett och samma stadssamhälle (jfr JO Ragnemalm). Att tolka ”ort” i motiven som ”kommun” skulle innebära att sökanden tvingas resa så långa sträckor att beaktansvärd olägenhet uppstår för sökanden (jfr RÅ 1988 not. 692).

Skulle man kunna anta att en beaktansvärd olägenhet som rörelsehinder, kan förhindra en hänvisning till en närbelägen myndighet? Man skulle kunna tänka sig att en myndighet som ligger på bottenplan i en byggnad som saknar hiss, inte kan hänvisa en rullstolsburen person vidare till en annan myndighet som huserar i samma byggnad en våning upp (jfr Bohlin). Om den sökande är synskadad eller frihetsberövad bör inte heller hänvisning ske.

TfFR 180630

Veronica C. Andersson är sekretessjurist vid en statlig myndighet