Detta var ett anförande vid Nordiska fredssamtal i Degerfors den 18 maj 2018.

Krigen idag och folkrätten

Jag skall tala om FN-stadgans våldsförbud och de utmaningar förbudet ställts inför under de senaste 20 åren. Tre områden kommer att tas upp:

- Humanitär intervention och preventivt krig

- Militär intervention mot terrorism

- Inbjudan till militär intervention

Av LARS-GUNNAR LILJESTRAND

Våldsförbudet

FN-stadgans våldsförbud finns inskrivet i artikel 2 (4) där det deklareras att medlemsstaterna förbinder sig att avstå från hot om eller bruk av våld mot en annan stat.

Det finns två undantag: självförsvar vid ett väpnat angrepp samt efter beslut av Säkerhetsrådet för att upprätthålla internationell fred och säkerhet.

Våldsförbudet är absolut och tvingande från vilket staterna inte kan göra avsteg ens genom överenskommelser.

Våldsförbudet var grunden för FN-stadgan då den antogs 1945. Staterna som skrev under var fast beslutna att skapa en folkrätt som skulle hindra nya krig som första världskriget och aggressionskrig som nazismen och fascismen genomfört under andra världskriget.

I inledningen står det:

Vi, de förenade nationernas folk, beslutna att rädda kommande släktled undan krigets gissel, som två gånger under vår livstid tillfogat mänskligheten outsägliga lidanden.”

Generalförsamlingens resolution från World Summit 2005

Stormakter brukar försöka få ändrad folkrättspraxis till stånd genom att formulera så kallade doktriner, till exempel utvidgad självförsvarsrätt och preventivt krig. Sådana doktriner har ingen folkrättslig status.

Stormakter som använder militärt våld mot andra utan stöd i folkrätten brukar ibland deklarera att angreppet ändå var ”legitimt”. Men uttrycket saknar all legal betydelse och blir endast ett sätt att försöka mörklägga det faktum att man begår en aggression.

Folkrätten kan ändras bara om en klar majoritet av staterna står bakom en ny praxis, formulerar den tydligt och vidhåller den under en längre tid.

Dessutom är det så att själva ordalydelsen i stadgan inte kan ändras utan att samtliga 193 medlemsländer godkänner det.

I det följande kommer Generalförsamlingens resolutioner att lyftas fram då de representerar staternas uppfattning av stadgan och därmed gällande folkrätt.

Kriget mot Irak 2003 var ett aggressionskrig i strid med folkrätten. Reaktionen var stark från en majoritet av världens stater, vilket kom till officiellt uttryck två år senare. Med den alliansfria rörelsen (120 stater) som främsta pådrivare försvarades FN-stadgans våldsförbud. Staterna markerade mot olagliga krig, som angreppet på Irak. Världens stater samlade sig till ett toppmöte i FN (World Summit 2005) för att summera läget för FN-stadgan 60 år efter dess tillkomst. Man enades om att våldsförbudet kvarstod oförändrat och avvisade därmed USA:s och andra västmakters försök att luckra upp förbudet med motiveringar som ”preventivt krig”, som förts fram inför attacken mot Irak, ”humanitär intervention”, som motiverats av bland andra Storbritannien för bombkriget mot Jugoslavien 1999, samt ”Responsibility to Protect” (R2P), som Kanada hade initierat och som stöddes av bland andra Sverige, som motiv för enskilda stater att använda militärt våld. World Summit-resolutionen slog fast att endast Säkerhetsrådet kan ge mandat att använda våld. FN-stadgans våldsförbud kvarstod alltså oförändrat. Ingen smitväg lämnades för stater att kringgå våldsförbudet:

We reaffirm that the relevant provisions of the Charter are sufficient to address the full range of threats to international peace and security. We further reaffirm the authority of the Security Council to mandate coercive action to maintain and restore international peace and security. We stress the importance of acting in accordance with the purposes and principles of the Charter.”

Det var en framgång främst för alla stater men främst för dem i Asien, Afrika och Latinamerika som konsekvent hävdat FN-stadgans principer, och det tvingade även stormakterna att skriva under resolutionen från World Summit 2005.

Terroristbekämpning

Vad säger folkrätten om bekämpandet av internationell terrorism?

Efter 11 september 2001 lanserade USA:s president Bush en doktrin om ”kriget mot terrorismen”. USA förklarade att man hade rätten till förebyggande, preventivt, självförsvar inte bara mot stater som man uppfattade hota USA utan även mot stater som hyser terrorister, väpnade band och grupper som uppfattades som hot mot USA.

Det var inledningen på ett nu snart 17- årigt globalt krig mot terrorism som ser ut att fortsätta utan slut.

USA:s förklaring att man tillämpade självförsvarsrätt genom kriget i Afghanistan hade stöd av flera av USA:s allierade och en del andra stater men har inte godkänts av majoriteten av staterna.

Det folkrättsliga läget förtydligades även i ett beslut 2005 av Internationella domstolen som har bäring på kriget mot Afghanistan. Om rebeller utnyttjar en stats territorium för attacker mot en annan stat ger det den senare inte rätt till självförsvar om rebellerna inte var utsända av den första staten. (Kongo mot Uganda.)

Andra stater har tolkat självförsvarsvarsrätten på liknande sätt. Ryssland intervenerade i Georgien 2002 med motiveringen att tjetjenska rebeller befann sig där. Israel angrep Libanon 2006 med motiveringen att Hizbollah verkade från libanesiskt territorium.

USA har hävdat en doktrin om utvidgad självförsvarsrätt så att man får ingripa militärt mot terrorister i en annan stat, om staten ifråga inte själv ingriper mot terroristerna eller saknar förmåga att ingripa mot terroristerna – “unwilling or unable”.

USA motiverade sina bombangrepp mot norra Syrien med att den syriska regeringen inte var villig eller kapabel att bekämpa de Isil-grupper och andra som fanns i landet.

Folkrätten är tydlig.

Staterna har en skyldighet att bekämpa terrorister. En stats territorium får inte användas för attacker mot andra stater.

Generalförsamlingen resolution från 1970, Friendly Relations Declaration, kräver att staterna avstår från att organisera, planera, stödja eller delta i terroristhandlingar i en annan stat.

Passivitet eller oförmåga att bekämpa terrorism kan dock inte likställas med att en stat stöder terrorism.

Generalförsamlingen har i en resolution från 1974 definierat aggression och slog där fast att en stat är skyldig om man sänder terrorister att genomföra en attack i en annan stat: ” The sending by or on behalf of a State of armed bands, groups, irregulars or mercenaries, which carry out acts of armed force against another State.”

Vare sig kriget mot Afghanistan 2001 eller USA-koalitionens angrepp mot norra Syrien 2015 och framåt kan därför motiveras med någon rätt att bekämpa terrorism. Talibanregeringen skickade inte terrorister att utföra attacker i USA och Syriens regering stödde inte Isil på sitt territorium.

Generalförsamlingens resolution från World Summit 2005 ändrade inte heller våldsförbudet vad gäller terrorister. Ingen av USA:s och andra staters doktriner om en ”utvidgad självförsvarsrätt” mot terrorister, ”indirekt aggression” från terrorister, ”preventivt krig” mot terrorister samt angrepp mot en stat som påstås vara ”unwilling or unable” att bekämpa terrorister togs upp av Generalförsamlingen och är därför inte gällande folkrätt.

Inbjudan till militär intervention

Stormakter hänvisar ibland till inbjudan från regering som folkrättslig grund för militär intervention. Under kalla kriget använde sig Sovjetunionen av det vid flera interventioner i öststater och vid angreppet 1979 på Afghanistan.

Det är inte tillåtet för den lagliga regeringen i ett land att invitera en annan stat att med militär makt slå ned en upprorsrörelse. Enligt FN-stadgan är staternas suveränitet en grundläggande princip, liksom principen om folkens rätt till självbestämmande. En följd av dessa fundamentala regler är principen om nonintervention, som kommer till uttryck i artikel 2.4 och artikel 2.7 och innebär att en stat inte får lägga sig i hur en annan stat styrs.

En utomstående stat är alltså skyldig att avstå från att göra militära ingripanden i ett inbördeskrig, och det oavsett om begäran kommer från regeringen eller från rebellstyrkor.

I de pågående interventionerna i Afghanistan, Irak och Syrien saknas mandat från FN:s säkerhetsråd, och de inbjudande regeringarna har inte tydligt angett gränser för interventionen – antingen för att man har varit svag i förhållande till den intervenerande stormakten eller för att man helt enkelt inte haft intresse av att begränsa handlingsfriheten hos de främmande styrkorna.

Saudi-Arabien intervenerade 2015, tillsammans med andra stater i regionen, i inbördeskriget kriget i Jemen. Interventionen saknar FN-mandat och strider mot principen om icke-inblandning.

Afghanistan

Sveriges regering hävdar att svenska soldater, genom att de ingår i Nato-styrkan RSM, befinner sig i landet på inbjudan av Kabul och att detta är förenligt med folkrätten. Kabulregeringen saknar dock kontroll över stora delar av territoriet. Uppgifterna om säkerhetsläget går isär, men talibanerna har sedan 2014 utvidgat sitt inflytande och kontrollerade i mitten av 2017 30–40 procent av landet. Därmed kan inte insatsen sägas ha folkrättslig grund.

Irak

Svenska regeringen beslutade sommaren 2015 att Sverige skulle gå med i den USA-ledda koalitionen Inherent Resolve och angav som folkrättslig grund en inbjudan från Iraks regering som gått ut till koalitionen av stater. Den militära insatsen genomförs i Irak och Syrien och leds av USA. Koalitionen uppger att man är i Irak och Syrien för att besegra Isil genom att utbilda och träna militär i Irak och Syrien och att stödja dem stridsflyg.

Utifrån en inbjudan av Iraks regering hade den USA-ledda koalitionen (i vilken även Sverige ingår) således vidgat sitt operationsområde även till Syrien. USA-koalitionen saknar dock inbjudan från Syriens regering.

Den irakiska regering, som bjöd in till intervention 2014, kan inte sägas ha haft kontroll över större delen av landets territorium. Isil hade erövrat flera städer och närmade sig Bagdad. Eftersom Iraks regering dock hänvisade till hot från internationell terrorism och inte till ett pågående inbördeskrig har protester mot inbjudan uteblivit från andra stater inom FN.

Syrien

Enligt Syriens ambassadör i Moskva hade en officiell begäran om rysk intervention överlämnats den 1 oktober 2015. Målsättningen med interventionen uppgavs från både rysk och syrisk sida vara att bekämpa terrorister. Även Iran hänvisade till att man deltar i kampen mot Isil på inbjudan av den syriska regeringen (och i Irak på inbjudan av Iraks regering).

Trots närvaron av många stridande grupper och trots den utländska inblandningen var den syriska regeringen landets legitima styrelse och erkändes som sådan av en stor majoritet av världens stater. Ingen annan politisk gruppering visade sig vara ett alternativ, då oppositionen var splittrad eller bestod av islamistiska terrorgrupper.

Den syriska regeringen hade även kontroll över en betydande del av landet, vilket var mer än vad någon oppositionsgrupp kunde hävda.

Mot bakgrund av den utländska inblandningen och utländsk interventionen hade den syriska regeringen kunnat hävda att landet var utsatt för aggression och därmed kunnat begära hjälp utifrån, då det inte handlade om ett inbördeskrig mellan enbart syriska parter.

USA-koalitionens bombningar av norra Syrien som startade 2015 är däremot folkrättsstridiga och den syriska regeringen har stämplat dem som kränkningar av Syriens territoriella integritet.

Stormakterna och våldsförbudet

Stormakterna har en dubbel inställning till folkrätten. Dels vill man försvara den särskilt då det gynnar egna intressen, dels vill man undvika att låsas av den. Man vet också att det kan ha ett högt politiskt pris att öppet bryta mot folkrätten, vilket USA fick känna av efter angreppet på Irak 2003 och Ryssland efter annekteringen av Krim och stödet till rebellerna i östra Ukraina.

Krigen i Afghanistan, Irak och Syrien förs utan FN-mandat. Beslut om mandat skulle varit möjligt men inneburit begränsningar i form av mål, tidsplan, krav på återrapportering till Säkerhetsrådet och årligt omprövande av mandatet.

Både USA och Ryssland ville uppenbarligen ha fria händer att genomföra sina interventioner och ville inte ha ett mandat från Säkerhetsrådet.

Ytterst ser varje stormakt till sitt och ingen småstat kan förlita sig dem. Den småstat som i ena stunden kan tro sig vara allierad med en stormakt kan i nästa stund upptäcka att man är ett bondeoffer.

Varken Kina eller Ryssland lade in sitt veto mot den Nato-ledda interventionen i Libyen 2011 som störtade president Khaddafi. Mandatet gick igenom eftersom de lade ned sina röster. Det var inte av misstag. Ett par månader tidigare hade både Kina och Ryssland röstat för att president Khaddafi skulle ställas inför internationella brottmålsdomstolen – därmed var planen för regimskifte klar och i praktiken var det en dödsdom mot Khaddafi.

Både USA och Ryssland övergav i tysthet sina respektive allierade i Syrien inför Turkiets (olagliga) angrepp mot Afrin i januari 2018.

Ryssland stödde principen om ”unwilling or unable” då man intervenerade i Kaukasien men tog avstånd från den doktrinen när det sedan gällde Syrien.

En liten alliansfri stat som Sverige har allt intresse av att våldsförbudet upprätthålls. Men med vårt deltagande i de USA-ledda interventionerna i Afghanistan och Irak bidrar Sverige till en utveckling där stormakterna rundar Säkerhetsrådet och agerar enligt egen agenda med hänvisning till inbjudan.

TfFR 180520

Lars-Gunnar Liljestrand är ordförande i Föreningen FiB-juristerna