Det uppenbara missbruk av FN-stadgan som USA drivit igenom via Säkerhetsrådet ställer frågan om gränser för rådets makt på sin spets. Staterna kan inte vara bundna när Säkerhetsrådet grovt bryter mot grundläggande internationell rätt av högsta status.

Är Irak inte längre ockuperat?

Ett område anses vara ockuperat, då detsamma faktiskt befinner sig under den fientliga arméns herravälde.
(Artikel 42,Lantkrigsreglementet, annex till den fjärde Haagkonventionen från 1907.)

Den svenska regeringen under statsminister Göran Persson uttalade sig klart mot USA:s folkrättsstridiga invasion av Irak:
”USA och dess allierade attackerar Irak utan FN-mandat och bryter därmed mot folkrätten… Den svenska regeringen delar inte USA:s åsikt om att folkrättsligt stöd föreligger för att använda militärt våld.”
Det var av principiell vikt att Sverige och många andra stater drev den linjen, som bars fram av en stark rörelse. USA:s brott blev mycket tydligt.
Denna den svenska regeringens principiella hållning har upprätthållits. Den har dock genom vad som nyligen blivit känt om utrikesminister Carl Bildts krigsaktivism kommit i gungning.

Av ROLF ANDERSSON

När det gäller ockupationen och den efterföljande utvecklingen i Irak skedde under hand en förskjutning i positionerna. Stormakterna gjorde upp. Stater som Frankrike, Ryssland, Kina och Tyskland fann det förenligt med sina intressen att anpassa sig efter USA. Sverige kom att följa efter. Svängrummet för små stater snävades in.
Prövostenen blev om ockupationen av Irak hade upphört. Staterna ställdes under hårt tryck, när det plötsligt påstods att Irak inte längre befann sig ”under den fientliga arméns herravälde.”
Resolution 1546 2004
FN:s Säkerhetsråd gav ett tydligt direktiv om vart det hela var på väg, då rådet den 8 juni 2004 antog den centrala resolutionen nr 1546. I den förklarar rådet att det ser fram mot upphörandet av ockupationen och att en fullt suverän och oberoende irakisk Interimsregering övertar det fulla ansvaret den 30 juni 2004. Beslutet var enhälligt. I beslutet deltog stater som Kina, Frankrike och Ryssland. Tyskland hade ordförandeskapet.
Den 28 juni 2004 vid en kort ceremoni i en byggnad inom den säkrade gröna zonen i Bagdad spelades resolutionens scenario upp. USA överlämnade makten till Iraks Interimsregering. Den ersatte det av ockupationsmakten utsedda Styrande Rådet, men var besvärande likt detta. I realiteten var det inte mycket som hände. Motståndsrörelsens styrka avtog inte. Den över 138 000 man starka ockupationsstyrkan stannade kvar. Till ockupationsmakten anslutande säkerhetsstyrkor, agenter, byråkrater och affärsmän fortsatte som tidigare. USA:s kontroll över Irak militärt, politiskt och ekonomiskt bestod.
Det irakiska folket var inte medvetet om sin stora dag för suveränitet. Det var signifikativt att det i säkerhetsrådets resolution angivna datumet för full suveränitet i hemlighet ändrades av Bush och Rice från den 30 till den 28 juni av rädsla för det irakiska motståndet.
Säkerhetsrådets resolution anammades av bland andra den svenska regeringen. Den fick direkt genomslag i en rad uttalanden av dess företrädare.
I ett uttalande den 28 juni 2004 hälsade utrikesminister Leila Freivalds ”med glädje att suveräniteten i Irak på morgonen har återlämnats till irakierna. Det innebär att en suverän, irakisk övergångsregering under ledning av premiärminister Iyad Allawi övertar makten i Irak och ockupationsstyret av landet upphör.”
I riksdagen den 23 november 2004 förklarade Freivalds: ”För att ett territorium ska anses ockuperat krävs att det kontrolleras av en fientlig styrka – något som i detta fall motsägs av inbjudan från Iraks interimsregering. Ockupationen kan med andra ord i rättslig mening sägas ha upphört, trots att de utländska styrkorna är kvar i landet, eftersom de agerar efter inbjudan av en FN-sanktionerad regim.”
Och utrikesminister Jan Eliasson fortsatte på den inslagna vägen, när han svarade i riksdagen den 5 juni 2006: ”Låt oss komma ihåg att det inte råder en ockupationssituation nu. Resolution 1546 innebär en inbjudan från irakiska regeringen och att trupperna finns där av säkerhetsskäl.”
Carl Bildt har som utrikesminister i regeringen Reinfeldt inte redovisat någon annan hållning i den frågan.
Sverige lade sig här i linje med EU och en rad andra stater. Den internationella rättens grundläggande normer sköts åt sidan under pressen från den tillfälliga alliansen mellan stormakterna i Säkerhetsrådet.
Den fråga som skall beröras nedan ur ett folkrättsligt perspektiv är om Irak inte längre befann sig under den ”fientliga arméns herravälde” efter den 28 juni 2004. Frågan kan diskuteras utifrån olika utgångspunkter. Tyngdpunkten läggs här på förvandlingen av den fientliga ockupationsarmén till att plötsligt bli en inbjuden Mångnationell Styrka och ”Security Partner”. Den frågan hänger intimt samman med den påstådda övergången av makten från den av USA ledda ockupationsadministrationen CPA (Coalition Provisional Authority) till Interimsregeringen.

Från ockupant till Mångnationell Styrka
Enligt resolution 1546 är den Mångnationella Styrkan på plats på begäran av Iraks tillträdande Interimsregering och därför bekräftar Säkerhetsrådet ånyo den Mångnationella Styrkans auktorisation under förenat befäl. Rådet beaktar brevet med inbjudan från premiärminister Allawi och ett anslutande svar från Colin Powell. I resolutionens inledning erkänner Säkerhetsrådet vikten av medgivandet från Iraks suveräna regering till närvaron av den Mångnationella Styrkan och den nära samordningen mellan den Mångnationella Styrkan och Interimsregeringen.
En avgörande förutsättning enligt resolutionen är således att det förelåg en Inbjudan från Interimsregeringen. Av denna Inbjudan skulle följa att den Mångnationella Styrkan inte längre var en ockupationsstyrka, en fientlig armé, utan en inbjuden, vänligt sinnad militär styrka. Denna konsekvens förutsätter dock att Inbjudan till ockupanten var giltig.
Vid en prövning av denna Inbjudans giltighet aktualiseras ett flertal frågor: Var Interimsregeringen suverän? Hade den faktisk kontroll över Iraks territorium? Härledde den någon som helst legitimitet från det irakiska folket? Var med andra ord Interimsregeringen behörig att företräda Irak och genom Inbjudan förvandla den fientliga ockupationsarmén till en vänligt sinnad styrka?

Giltig Inbjudan
Inbjudan är daterad den 7 juni 2004. Vid denna tidpunkt hade Interimsregeringen under premiärminister Allawi ej tillträtt. Interimsregeringen tillträde först den 28 juni 2004. Inbjudan är alltså utställd av en Interimsregering som inte ens hade tillträtt.
Interimsregeringen var resultatet av ockupationsmaktens (CPA:s) och det av ockupationsmakten utsedda Styrande Rådets kohandel. FN var med på ett hörn, men Kofi Annans sändebud hade inget reellt inflytande. FN:s roll blev att i någon mån ge legitimitet åt sjaskspelet. Sändebudet, Lakhdar Brahimi, var klar över spelplanen. Signifikativt var att Allawi, en exilpolitiker med starka band till CIA och medlem av det av ockupationsmakten utsedda Styrande rådet, utsågs till premiärminister. När detta tillkännagavs anmärkte Brahimi att ”Det är inte hur vi förväntade att det skulle ske”. Hans presstalesman konstaterade rakt på sak att ”Vi bjöds inte in för att utse regeringen”. Interimsregeringen var ett resultat av den främmande, fientliga interventionen. Dess sammansättning dirigerades på plats av CPA:s ledare Paul Bremer, ”Iraks diktator”, enligt Brahimi. Processen skildras ganska öppet i Bremers bok ”My year in Iraq”, 2006:
”Rumsfeld sa, ’Vi måste ha en premiärminister som är solid som en klippa.’
’Absolut’, svarade presidenten, ’Vi måste vara säkra på att den nya PM inte kommer att be oss att lämna dagen efter suveräniteten.’ ”
Det var naturligtvis aldrig aktuellt att ta någon sådan risk. Bland andra den handplockade Allawi med etablerade kontakter till amerikansk säkerhetstjänst skulle borga för det.

Effektiv kontroll
Interimsregeringen hade inte effektiv kontroll över Irak. Den hade inte kontroll alls över Iraks territorium.
Den Mångnationella Styrkan var enligt resolution 1546 i Irak inte bara på inbjudan av den tillträdande Interimsregeringen. Dess militära närvaro auktoriserades direkt av Säkerhetsrådet.
Detta aktualiserar omedelbart frågan varför Säkerhetsrådet auktoriserar den Mångnationella Styrkans militära närvaro, om nu Interimsregeringen är fullt suverän och det är den som begärt att ockupationsmaktens militärstyrkor skall vara kvar. Detta går inte ihop med att Interimsregeringen är suverän, vilket den ju inte heller var.
Enligt resolution 1546 ger Säkerhetsrådet den Mångnationella Styrkan mandat ”att vidta alla nödvändiga åtgärder för att bidra till bevarandet av säkerhet och stabilitet i Irak”. Mandatet från Säkerhetsrådet är riktat direkt till den Mångnationella Styrkan, som om den vore rådets egen militära styrka.
Av resolution 1546 framgår att de ”irakiska säkerhetsstyrkorna” står under Interimsregeringens befäl. Det framgår också att den Mångnationella Styrkan inte alls gör det. Den Mångnationella Styrkan behöver bara agera koordinerat och i samråd med Interimsregeringen. Den är inte ansvarig gentemot Interimsregeringen. Och genom USA rapporterar den Mångnationella Styrkan direkt till Säkerhetsrådet.

Upphörandet
Den Mångnationella Styrkans mandat skall enligt resolutionen granskas på begäran av Interimsregeringen eller tolv månader från dagen för resolutionen. Mandatet skall löpa ut vid fullbordan av den politiska process som beskrivs i resolutionen. Säkerhetsrådet deklarerar att det kommer att upphäva mandatet tidigare om så begärs av Interimsregeringen men ger inte Interimsregeringen rätt att upphäva mandatet.
Kärnan i detta är att mandatet till den Mångnationella Styrkan inte löper ut med automatik en viss senaste dag. Mandatet upphävs inte utan att ett nytt beslut fattas i Säkerhetsrådet. Och ett sådant beslut kan i princip inte komma till stånd i strid mot ett veto från USA. Dessa realiteter säkrade att USA ytterst kontrollerade ockupationsarméns mandat. En annan sida av saken var att USA hade etablerat en med ockupationen lojal Interimsregering som inte skulle överväga att aktualisera ett bortdragande av de amerikanska trupperna, vars närvaro var själva basen för dess existens.
Enligt resolutionen skulle Interimsregeringen avstå ”från att vidta några åtgärder som påverkar Iraks öde bortom den begränsade interimsperioden tills en vald irakisk Övergångsregering tillträder”. Inbjudan till ockupationsmaktens militärstyrkor att kvarbli i landet är inte förenlig med den restriktionen. Att hålla kvar en fientlig armé i landet går stick i stäv med det kravet.

Utländsk legitimering och inblandning
Interimsregeringen gavs politiskt stöd och legitimering från Säkerhetsrådet, men också från en rad utländska stater och andra internationella aktörer. Den erkändes av många stater.
Men att Säkerhetsrådet förklarar som suverän en regering, som är resultatet av en militär, folkrättsstridig intervention och efterföljande ockupation, och som saknar kontroll över territoriet och som inte kan härleda någon legitimitet från det irakiska folket, kan inte ändra de faktiska förhållandena. Den vägen skall en ockupationsmakt, som kan manövrera via Säkerhetsrådet, inte kunna undkomma sina förpliktelser enligt grundläggande internationell rätt av högsta dignitet i Haag- och Genève-konventionerna. Den vägen skall inte det irakiska folket kunna påtvingas en regering, som det inte självt har valt. Detta står helt i strid med den övergripande principen om folkens självbestämmanderätt.
Professor Ove Bring har gjort ett viktigt klarläggande i denna fråga:
”Den 30 juni 2004 upphörde ockupationen formellt (enligt ett tidigare amerikanskt-brittiskt beslut) och en irakisk provisorisk regering tog över. Ockupationsrättens regler utgår emellertid ifrån att en ockupations upphörande speglar en faktisk händelseutveckling. Det kan inte enbart vara fråga om att deklarera ett visst datum, utan den militära närvaron måste reduceras på ett sådant sätt att kontrollen över det aktuella territoriet faktiskt upphör. Först när militärmakten inte längre har kontroll över territoriet ifråga kan den slippa hållas ansvarig för befolkningens försörjning och trygghet. En folkrättsjurist kan därför våga påståendet att de ockupationsrättsliga förpliktelserna gentemot den irakiska befolkningen dröjde kvar även efter den 1 juli 2004.” (Ove Bring: ”Irakkriget 2003: Om legalitet och legitimitet” i boken ”Internationell våldsanvändning och folkrätt”, 2006.

Ockupationen består
Vad som hände i Irak har en parallell i den sovjetiska invasionen i Afghanistan 1979. Även där sattes en regering upp. Även där hette det att invasionen skedde på inbjudan. Det spelet gick inte hem. USA:s manövrerande i Irak har i grunden inte bättre underlag.
USA erhöll inte någon giltig inbjudan. Interimsregeringen var skapad av och helt beroende av ockupationsarmén och dess administration. Irakiska domstolar har ingen jurisdiktion över den fientliga styrkans soldater, som är immuna mot legala åtgärder från irakisk sida. USA har som ockuperande makt haft förmåga att genomdriva sin vilja inom Iraks territorium. Detta har i grunden inte ändrats. Den Mångnationella Styrkan står ytterst under kontroll av USA:s regering. Den har ett mandat via Säkerhetsrådet. Det mandatet kunde svårligen upphävas mot USA:s vilja.
I en följande resolution 1637 av den 11 november 2005 förlängdes mandatet. Genom resolution 1723 av den 28 november 2006 förlängdes sedan mandatet på nytt till den 31 december 2007. Bilden förändrades inte. Ockupationsstyrkans närvaro legitimeras av Säkerhetsrådet, samtidigt som den irakiska mot- ståndsrörelsen hävdar den internationella rättens grundläggande principer mot aggression och för nationellt självbestämmande.

Säkerhetsrådet
Säkerhetsrådet har tillerkänts långtgående auktoritet enligt FN-stadgan, särskilt när det agerar vid hot eller brott mot internationell fred och säkerhet. Säkerhetsrådets resolutioner är enligt FN-stadgan i princip bindande för medlemsstaterna. Men säkerhetsrådet är ett organ som etablerats i enlighet med FN-stadgan. Säkerhetsrådet har att agera inom de konstitutionella ramar som FN-stadgan tillhandahåller. Rådet skall agera i överensstämmelse med FN:s ändamål och principer. Dit hör principen om staternas självbestämmanderätt, vilken är en norm av högsta rang inom den internationella rätten, liksom förbuden mot aggression, brott mot mänskligheten och tortyr.
Någon formell process för direkt översyn av rådets beslut föreligger inte. En indirekt rätt att juridiskt pröva rådets beslut har erkänts av internationella domstolar, men frågorna har inte ställts på verkligt prov.

Demokrati
Under amerikansk ledning utarbetades en ny interimistisk konstitutionell ordning för Irak, Transitional Administrative Law (TAL). Den antogs den 8 mars 2004 och reglerar bland annat etablerandet av Interimsregeringen. Den införde ett regeringssystem som föreskriver en maktdelning mellan de etniska grupperna Shia, Sunni och Kurder och talar om självstyre för kurderna i norra Irak. TAL anvisar en process med val till en nationalförsamling av övergångskaraktär och utarbetande av en permanent konstitution.
Den internationella rätten utesluter en påtvingad demokratisering av ockuperade territorier. Enligt den internationella rätten har folken rätt till självbestämmande. Den rätten innebär att folken själva bestämmer sitt regeringssystem.
I resolution 1546 sanktionerade Säkerhetsrådet arrangemangen som hade introducerats genom TAL. Säkerhetsrådet bekräftade påbudet om en regering baserad på etnisk maktdelning under ockupationsmaktens auktoritet och uttalade sitt stöd för etablerandet av ett ”federalt, demokratiskt, pluralistiskt, och enat Irak.”
Säkerhetsrådets agerande utgör inte ett legitimt utövande av den politiska makt rådet tillerkänts enligt FN-stadgan. Maktutövningen strider mot principen om folkens självbestämmanderätt och de konventioner som gäller för en ockupant.
Det uppenbara missbruk av FN-stadgan som USA drivit igenom via Säkerhetsrådet ställer frågan om gränserna för rådets makt på sin spets. Staterna kan inte vara bundna när Säkerhetsrådet grovt bryter mot grundläggande internationell rätt av högsta status (jus cogens). Mot ett sådant maktmissbruk måste FN-stadgans och andra den internationella rättens omistliga principer hävdas. I den striden går det att finna stöd.
Internationella domstolen uttalade i domen angående uppförandet av en mur i det ockuperade Palestina att alla stater har skyldighet att inte erkänna den illegala situation som hade kommit till stånd genom byggandet av muren, som innefattade ett brott mot folkens självbestämmanderätt. Principen om folkens självbestämmanderätt var enligt domstolen en norm av högsta rang, som staterna har att respektera. Det gäller även Säkerhetsrådet.

Söndra och härska
Endast det irakiska folket självt har rätt att avgöra vilket statsskick som skall vara deras. Ett fritt sådant avgörande kan inte komma till stånd, medan landet behärskas av en fientlig främmande armé. Den amerikanska invasionen i Irak har aldrig handlat om att befrämja demokrati. Ockupationen handlar om en strategisk del av världen med enorma oljereserver. Det av ockupanten framtvingande styrelseskicket har varit ett led i Washingtons manipulationer för att ytterst hålla Irak under kontroll och öppna landet för hänsynslös utländsk ekonomisk exploatering.
Washington spelar på sekteristisk och etnisk splittring. Ockupationsmakten underblåser och utnyttjar motsättningar på det mest cyniska sätt enligt klassisk modell för att söndra och härska. Ockupantens prokonsuler, från Bremer till Khalilzad, har gjort sitt bästa för att exploatera sådana motsättningar politiskt och utnyttja dem för att legitimera en fortsättning av ockupationen. Det är ett högt spel som bedrivs.
Den fientliga ockupationen genererar ett växande motstånd. Det irakiska folket måste ges möjlighet att välja sin egen väg. Det kan inte ske utan att ockupationsstyrkorna lämnar landet.

Rolf Andersson är advokat i Stockholm

TfFR 1/2007